充分发挥监督保障作用促进解决三难问题

按照凤庆县纪委监察局县情民情大调研的活动实施方案，最近，执法监察室对“纪检监察机关如何促进解决‘三难’问题”进行了专题调研。通过深入部分单位、乡镇，收集整理政风行风特邀监督员了解掌握的情况、纪检干部一对一结对服务企业了解掌握的情况，从不同视觉和层面对“办事难落实、项目难落地、问题难解决”的“三难”问题进行调研。从调研的情况看，大家普遍反映，近年来，我县在推动解决“三难”问题，服务、保障和促进凤庆经济社会发展方面，做了大量的工作，收到了一定的成效，但还存在着一些问题亟待研究和解决。

一、“三难”问题的表现形式及原因

（一）行政审批方面，受政策性限制较大，办事程序繁琐，环节过多

尽管我县通过2012年第五轮行政审批制度改革，审批事项得到大幅压缩，行政审批项目由原来的89项压缩至48项，各行政审批管理部门进行了审批流程再造，开展了细化自由裁量权工作，但企业和群众在办事过程中，还是常常感觉到部分事项办理程序过于繁琐，审批环节过多，审批效率不高。

审批流程复杂，环节过多。对不能即时办结的承诺件，通常实行“政务服务中心窗口受理→单位相关业务科室承办→分管领导审核→主要领导审批”的审核审批模式，有的事项要经两个以上科室依次审核，要经过现场踏勘，有的还需分管的县级领导审批签字。政务服务中心窗口只起到“收发室” 、“挂号室”作用，如国土部门的城区、公路沿线的宅基地审批及流转要报请县政府分管领导审批。单位内部审批流程复杂，有的单位内部工作流程不规范。在审批运转的各个环节，都会因这样或那样的原因延迟办理，办理的时间效率难以保证，影响办事效率。

政策、法规的规定造成审批程序繁琐。土地、林业、环保等手续审批程序复杂，难度大、时间长。如：土地使用手续的审批，由于国家实行宏观调控，土地指标控制越来越严，客观上存在审批权限梯级化、审批程序批次化的问题，难以保证审批时效和办事效率；上级下放的审批事项、县级精减压缩的审批事项实质上很少，大多是多项合并为一项的打包式压缩，或由审批事项划归管理事项、服务事项，依然需要按相关法律法规和政策规定走核准或备案程序，如林业部门的征用征收林地一个审批事项，就包括森林防火期内在林区进行实弹演习、爆破、勘察、施工，采伐、采集珍贵树木、国家和省级重点保护野生植物的审批，审批事项和程序都有法律法规依据，县级职能部门难以擅自更改；审批条件互为前置，项目审批、起步阶段需要投入的前期费用较大，如人民防空费、各类保证金等。

城市建设、项目规划随意性较大，有的项目建设欠科学民主决策。现在的项目建设和城镇规划，为争取有利时间和政策，大多数是边规划、边建设、边报审，一是存在规划变更的随意性。二是报审过程中需要投入大量精力加以协调解决存在问题。如制定的优惠政策落实不到位，土地供给难，项目宏观调控与地域布局、招商引资签约项目与建设规划及供地矛盾、项目建设与生态建设的矛盾、园区基础设施建设配套不及时等问题。部分特殊项目根据国家相关法律规定，项目选址必须满足各职能部门要求，现实存在先选定再否定的弯路，造成重复投资和浪费。如云凤快捷通道建设、县三中建设、部分落户园区的企业建设等。

政务服务中心服务工作不到位，落实“二集中、五到位、四个一”有差距。事项、人员进驻不到位，如安监局未按要求派人常驻，广电网络公司人进事不进。部分部门进驻人员身份不符合要求，如公安局、计生局、食药局、水务局等还有派大学生志愿者、公益性岗位、借调人员进驻窗口的情况。行政审批事项清理未到位，虽然以凤政发〔2013〕76号文件和凤政办发〔2013〕111号文件对凤庆县行政审批服务部门的行政审批服务事项进行了清理，但部分事项仍未清理出来进驻政务服务中心公开审批，部门仍在内部审批，如：县委宣传部有关网站设立审批转报；工信局新建加油站审批转报；县委编办事业单位法人设立、变更、注销登记的行政许可等事项未清理进驻。行政审批事项定性不清，存在部分事项实为行政审批事项却定为管理服务事项的现象，没有按照要求，简政放权，精简行政审批事项，而是转换概念，名为管理服务，实为行政审批。进驻人员服务态度有待改善，因进驻人员身份不符等因素导致部分进驻人员进驻中心后不懂业务，对办事群众的服务质量不高，在中心无所事事，上网、聊天、淘宝等现象时有发生，增大了中心的管理难度。

网上行政审批处于起步阶段，网络审批和监控管理尚需探索和加强。我县自2013年9月份启动网上行政审批和投资项目并联审批工作以来，由于业务人员对不能熟练掌握电脑、领导不够重视、制度不健全等原因，有部分单位仍然未能正常开展网上行政审批工作。

（二）涉及民生的一些事项没有得到较好的落实，干部和群众意见较大

干部职工对住房公积金管理意见较大。一是制度死板，没有灵活性。一种情况是，住房公积金退了一次之后就要到退休时才能退，绝大多数人认为生活最困难时期是30—50岁之间，上要供养父母，下要抚育子女，退休时才退意义不大。另一种情况是住房公积金的退取必须用于购（建）房，有的家庭只住老宅或租房住，无力购（建）房，再困难也支取不到属于本人的住房公积金，导致资金不能用在刀刃上。二是经费管理使用不够透明。虽然一月一公示入账情况，但平时管理上不明晰，导致大多数群众认为住房公积金管理中心用群众的血汗钱赚取私利；三是办理住房公积金住房贷款困难，工作人员服务不到位，门难进、事难办情况时有发生。

农村上学难、就医难、出行难问题不同程度存在，影响了农村基层干部群众对党和国家政策落实和执行的信任。最近，我县政风行风特邀监督员对教育系统经费收支管理和师德师风建设进行了专项的检查和调研，从实地了解和座谈的情况看，干部群众对加大教育投入、教育环境的进一步改善是给予充分肯定的，但存在的具体困难是撤并校点后带来幼儿入学难的问题。2008年，我县有各级各类学校536所，其中完全小学208所，初级小学72所，教学点228个。幼儿园2所，初级中学21所，完全中学3所，教师进修学校1所，职业教育学校1所。2009年至2011年共撤并学校278所，保留258所，其中：撤并初级中学1所，完全小学73所，村小204所，撤并幅度较大，达 51.86%，全县48个行政村没有村完全小学，其中3个村无学校。对全县中小学校点布局调整，一是程序不够规范，布局不尽合理。工作中主观随意性较大，存在“简单撤并”或“一刀切”的现象，很大程度上忽视了学校以及学生和家长的承受能力。学生上学路程远，上学费用增加。如全县48个村没有村完小，这些村五、六年级学生要爬山涉水、翻山越岭到集中办学点上学，年龄小，上学路途远，出现新的上学难。二是基础设施薄弱，食住行不配套。中小学校点撤并后，办学规模扩大，师生人数增加，学校教室、宿舍拥挤，食堂简陋、设备不足，学生活动场地占地不足，“食、住、行”设施设备与办学规模和师生人数不匹配的问题突出，有的乡镇保留的学校基本没有宿舍，导致绝大部分学生只能走读，最远的每天单程要步行9公里，每天必须5:30就起床去上学。三是管理难度加大，安全隐患突出。由于上学路远，学生不得不搭乘农用车、拖拉机、面包车、摩托车上学，无证载人、超载现象突出，雨季面临应对严重灾害和事故的危险，往返路途中存在较大安全隐患；住校学生年龄太小，生活不能自理，不同程度存在生病、食品、住宿等安全隐患，学校的管理难度加大。四是队伍质量不优，师资配置失衡。近年来招考的教师，准入门槛低，无论学什么专业，只要有教师资格证就可以报考，所学专业五花八门，非师范院校毕业生增多，教育专业知识和教育教学方法欠缺；教师的年龄结构和学科结构不够合理，教师队伍老化。农村学校缺乏专业教师，学科不配套问题突出；师资配置失衡，乡镇政府附近和县城周边教师超编，边远山区教师严重不足；教师压力大、责任重，有的教师既要教学又要承担保育员的职责，管理低年级住校生、营养餐管理花费了教师更多的时间和精力，影响了正常的教育教学工作。

就医难问题的表现：一是基层乡镇医疗机构专业技术人才紧缺。国家实行新农村合作医疗补助政策以来，乡镇卫生院有一定临床经验和技术的医务人员大多数都调到了县级医疗机构，乡镇卫生院的医务人员都只能做一些较为简单的医务工作，很难担当一些常见病的诊疗和手术治疗工作，过去一些在乡镇卫生院就能治疗和解决的问题，现在必须到县级医院才能解决；二是县级医疗机构人满为患，医生护士工作任务繁重，医生收入与医院、科室收益挂钩，服务态度、医疗技术有待改善；三是限制了乡镇、村办的药品管理，医疗制度改革后，有的药品乡镇、村卫生室无法经营，而且有的药品在医保定点机构购买价格要更高，群众感觉表面上是得到了补助，实质上对资金利益的流向产生了质疑。对农村基层就医难的问题，在2012年强农惠民政策落实情况专项检查中群众就有强烈的反映，今年的政风行风工作调研中，照样反映出此问题。

出行难的问题：一是部分乡镇山区村寨还未开通通达工程；二是对农村公路通达通畅工程的维护难度大、成本高，群众自觉护路意识不强，晴通雨阻、坑坑洼洼，行人和车辆都不方便；三是群众对公路建设质量问题有质疑，如凤庆县与昌宁县山水相连，路路相通，凤庆县的公路路面没有昌宁县的宽阔，质量没有昌宁县的好，平整度、耐压程度都很低，群众很疑惑，同样的工程项目，怎么修出来的路差别这么大。

（三）民营企业“少、小、低、散、短、差”，市场经济体制不完善、资源配置效率不优

到2012年12月止，全县现有非公企业达8162户，其中：私营企业343户，个体工商户7819户；从业人员25012人，注册资金140392万元，上交税金6327万元，实现增加值188006万元。

信用缺失、政策落实差距大。我县虽然出台了《关于加快民营经济发展的意见》等多项政策措施，覆盖了民营经济发展的方方面面，但政策措施在执行时仍然有较大差距，存在“抓大忘小”和“厚此薄彼”的发展导向；有的部门认识上存在偏差，政策措施宣传、贯彻落实不到位，对私营个体经营者特别是本地投资经营者鲜花插在低看一眼的情况还时有发生。

企业融资渠道少，影响民营企业发展壮大。民营企业大多数由于规模较小，资信度较低，可供抵押的物品少，向银行贷款和利用商业信用等方面融资较难。中小企业贷款难是当前社会各界普遍关注的问题。非公中小企业有迫切的融资需求，但是供其选择的金融产品有限，融资渠道不畅，办事程序繁琐，尤其是银行贷款条件苛刻。融资问题的制约，银行贷款难的问题，直接影响了非公中小企业的扩大再生产和可持续发展进程。加之我县金融机构数量不足，特别是缺少与民营企业融资需求相适应的中小金融机构。中小企业贷款缺乏必要的风险补偿机制，房产、土地抵押贷款仍无法满足私营企业生产经营，企业发展资金支持不足。民间借贷发育不够充分，没有专门为非公经济组织及中小企业服务的金融担保机构和小额贷款公司。

政策落实不够到位。近年来，县委、政府高度重视工业企业发展，在认真执行上级相关政策的同时，结合全县实际制定了扶持企业发展的各项优惠政策，如《中共凤庆县委凤庆县人民政府关于改善招商引资环境的实施意见》（凤发〔2009〕29号）、《中共凤庆县委县人民政府关于加快县域经济发展的实施意见》（凤发〔2012〕57号）、《凤庆县人民政府办公室关于印发凤庆县工业上山企业入园招商引资奖励试行办法的通知》（凤政办发〔2012〕105号）等，但出台的政策文件，部分政策补助标准不一，部分补助政策重复，抓配套和落实上仍需进一步完善。

（四）部分领导干部作风不实，抓落实不力，导致一些能解决的问题悬而不决

服务意识不强，素质不高，事难办。有个别单位工作人员缺位或业务水平较低，个别工作人员“吃、拿、卡、要”现象还依然存在，有的企业和群众想加快办理速度不得不请客送礼，有的工作人员故意对有关办事程序和所需资料不一次性告知，让办事者来回折腾，有的工作人员业务不熟，不能做到一次性告知和一条龙服务，影响了办事速度。有的工作人员上班聊天、玩游戏、办私事现象也屡禁不止。少部分部门、乡镇办事“一阵风、一阵雨”，缺乏持之以恒的韧性，个别责任单位不知道自己在解决办事难中所承担的职责，还有一些单位受部门利益驱使或不愿意承担责任，没有真正从为人民多办事、让人民好办事的角度，主动去采取改进措施，怕自找麻烦、自缚手脚，严重制约了“办事难”问题的解决。

部门职能交叉，缺乏协调沟通。有的工作，存在多头管理或管理缺位现象。对难办的事、风险大的事互相推诿、协调欠缺，对好办的事、有利于部门利益的事争着办是“办事难落实”问题的瓶颈。城镇建设、项目建设中的道路建设问题、公共基础设施建设问题、环境卫生问题等，涉及到规划、住建、交通、环保、国土等部门的相互协调、共同推进，如园区的基础设施公厕、垃圾场等建设问题，2012年有关企业和人员已经提出，2013年上半年县纪委在专项调研报告中也提了建议意见，但至今没有结果。项目建设、企业落户过程中，需要多个部门协调配合，且有些审批事项的审批环节属部门间互为前置，只要某一环节人员外出或开会，就会延误后面环节的办理。部门之间、部门与乡镇之间沟通协调、联动机制不完善，如有的项目建设、人员管理由县级主管部门决定为准，县级部门与基层乡镇党委政府、县级部门之间沟通协调联系不紧密，出了问题相互推，有利时争着干。

上级对下级情况缺乏调研，安排部署工作任务只要结果，不看过程和存在的具体困难。个别领导听情况介绍只喜欢听成绩，实地查访走马观花，不愿意听困难和问题、不愿意看真实情况。有一些任务从上到下层层往下压，不考虑基层的实际情况。调研中部分领导干部反映，这些年来，上级对下级的考核更多的是注重执行力的问题，对决策的科学合理性、具体困难具体问题和风险评估分析的少，无形中就助长了干部飘浮的作风。如新农村民居房的任务，一年高过一年，但有能力建房的农户早就建盖了新房，越往后要完成任务就越艰巨，为了不拖后腿，虚假数字就产生了。

（五）制度执行不到位，监督检查乏力，影响了三难问题的解决

地方、部门保护主义突出，部门内部监督得不到发挥。一是思想认识不高，认为部门内部出了问题，会影响部门形象和声誉，发现问题往往大事化小、小事化了，不作严厉处理，更不外传；二是同一根绳的上蚂蚱会相互牵连，同一个部门同一个科室出了问题谁也难逃干系，干脆捂着盖着；三是现在的民主程序基本上是走走过场，提了问题和意见很难得到落实，没有效果或效果不大，谁也懒得去得罪谁，发现问题和错误不作严厉追究。

专门机关的监督点多面广、力不从心，现行监督体制中的障碍性因素在一定程度上弱化了监督效果。纪检监察机关作为专门监督机关，人员少，任务重，重大项目推进情况的督查、效能监察，干部违纪违规问题，与人民生产生活关联紧密的工作和事项等等，都属监督范畴，监督检查内容太多，难以突显重点，加之在监督检查中反映出来的一些实际困难和问题得不到有效解决，被检查单位反映：一拨又一拨的检查组，带了问题和困难回去，却解决不了，感到很是失望。现行的监督体制：上级监督“远”。按照规定，上级纪检监察机关可以对下级党委政府及其负责人进行监督，但管得着看不着，巡查巡视工作中难以发现违纪违规问题。同级监督“软”。平级是同级监督的职能性障碍。纪委是同级党委的一个工作部门，监察机关与政府其他部门一样，也是同级政府的一个普通职能部门，工作上、干部管理上都要服务服从于同级党委政府的领导。监督工作中发现的问题纪检监察机关有权提出改进建议和要求，也有权向县委县人民政府提出工作建议，但有的建议和要求的落实取决于县委政府的态度，这几年来，纪检监察机关组织的专项检查中发现的问题和困难，都向县委政府报告，也提出了一些合理化建议，但很难得到回复和落实。从现行体制上看，纪检监察机关的监督是一种平级监督和同体监督，纪检监察机关处于“理论上独立，实践中不能独立，原则上独立，实际上不能独立，规定上独立，工作中不能独立”的尴尬局面和两难境地，这是制约纪检监察机关监督职能发挥的一个重要因素。下级监督“散”。这是监督的共生性障碍。在我国传统文化思想中，下级生来就是“听话”和“服从”的角色，不能有“犯上”的“反骨”。从目前情况看，下级监督上级比较松散和分散，形不成制度和合力。“说好不说坏，报喜不报忧，密切联系领导、表扬与自我表扬相结合，多一事不如少一事”等思想严重。群众监督“慢”。群众反映的问题，在解决的时候，往往周期长、环节多、运转慢。难以立竿见影。随着网络的不断普及和运用，群众监督、舆论监督通过网络监督的形式越来越得到各级领导的重视，目前，这种监督效果相对要见效快一些。

制度不够健全完善或执行不到位，影响三难问题的解决。近年来，痕迹资料管理的要求越来越严，凡事都要有文字的痕迹和依据，制度办法不断的出台，但很多制度写在纸上，挂在墙上，没有真正落实到行动上，有的领导干部对相关制度办法不了解不掌握，对制度的落实和执行跟踪督办乏力，制度形同虚设。

二、对策和建议

解决“办事难落实、项目难落地、问题难解决”的三难问题，是一项长期的、复杂的、艰巨的任务，需要纪检监察机关进一步加强监督检查力度，切实发挥监督保障作用，尤其需要县委、县政府和各级各部门，进一步加强领导，强化教育，严格考核，标本兼治，常抓不懈。

（一）增强责任意识，明确目标要求

推动解决“三难”问题，服务、保障和促进经济社会发展，是纪检监察机关的重要工作职责，纪检干部必须统一思想、深化认识、高度重视，围绕中心、服务大局，着力促进解决“三难”问题。要围绕省市县制定出台的一系列推动发展的重要政策，围绕森林凤庆建设，围绕最适宜人居住、最适宜人发展创业的目标，以贯彻落实八项规定为契机，以深入开展党的群众路线教育实践活动为载体，协调有关部门，综合运用执法监察、效能监察、廉政监察、软环境建设、刹风整纪、干部问责、源头治理等手段，推动各级各部门转变作风、提高效能，着力整治不良风气，着力构建长效机制，促进解决“三难”问题，为凤庆发展提供坚强的政治和纪律保证。

（二）优化发展环境，提高服务水平

继续深入扎实的开展软环境建设工作，全力营造良好的发展环境。督促相关行政主管部门对行政审批事项进行清理和改革，进一步简化行政审批事项。对打包式的行政审批事项进行认真清理和改革，确保行政审批事项的精减和压缩有实质性的进展。

按照“二集中、五到位、四个一”改革要求，规范招商引资项目落地行政审批服务行为，理顺行政审批部门之间、部门与中介机构之间、部门内部之间互为前置条件的问题。继续推进行政审批流程再造，督促优化项目审批流程，进一步减少办事环节、简化办事程序、消减前置性条件、缩短办事时限，提高行政审批效率。督促推进并联审批、联合会审和全程代办服务，为企业营造便捷的办事平台。健全完善行政审批服务电子监察系统，对行政审批进行实时监控、预警纠错、绩效考核和信息服务。健全完善政务审批服务平台和投资项目审批系统的监督管理和责任追究制度，严格责任追究工作，确保网上行政审批的正常运转，确保在承诺时限内办结审批事项。

规范行政执法行为。继续深入开展规范行政执法自由裁量权工作，把行政执法的弹性条款细化为具体的实施细则，将适用的处罚依据由弹性变为刚性，减少执法过程中的人为因素，有效控制和减少自由裁量的空间。积极探索和建立城镇管理综合执法机制，把有关部门的执法职能职责向综合执法机构集中，充分授予执法权限，实行统一规范管理，形成执法合力，为项目落地、企业生产和维护群众的合法权益营造良好的法治环境。

改进项目建设服务，提高政务服务水平。认真落实《凤庆县重点企业和重点项目挂牌保护制度》、《云南省纪检监察机关改善民营经济发展环境监督办法》，对19户一对一结对服务的重点企业和项目加强发展环境监督联系，发现问题及时协调解决。进一步健全领导和部门挂钩服务重点企业重点项目制度，明确责任，服务建设。按照建设服务型政府的要求，督促将政府及其部门的政务服务体系建设纳入基本公共服务体系建设范畴，以服务中心为主体，逐步实现各级政务服务平台的连接和融合，形成上下联动、层级清晰、覆盖城乡的政务服务体系，促进政务服务均等化、规范化、高效化，推动问题解决。

深化党务政务公开工作，进一步拓展公开工作的广度和深度。以群众普遍关心关注、涉及群众利益的热点难点为重点，着力提高政务公开工作的及时性、准确性、全面性和有效性。督促和协调各级各部门落实行政决策公开制度，深入实施政府信息公开条例，发挥好政府公报、政务公开栏、公开办事指南等在政务服务中的作用，准确及时公开政府信息、权力运行、行政决策、行政审批、基层政务等重要信息。

（三）加强监督检查，严肃刹风整纪，营造干事环境

严格执行《凤庆县重要工作目标倒逼管理办法》，组织协调有关部门，采取实施效能监察、行政效能新闻监督、明察暗访等措施，重点加强对县委县政府确定的重要工作开展、重点项目落实、群众关心关注的热点难点问题解决等情况的监督检查。针对监督中发现的问题，根据有关规定发出转办通知书、督办通知书、检查（监察）决定书，推动整改落实，并跟踪问效。督促各级各部门进一步改进作风、联系群众，敢于负责，勇于担当，不揽功诿过，强势推动制度落实，工作落实和办事落实。

坚持把重点企业和重要项目作为软环境建设的监督联系点，强化一对一结对服务工作，认真落实《云南省纪检监察机关改善民营经济发展环境监督办法》，改善民营经济发展环境，对存在的问题提出意见建议并督促整改，对不履行或不正确履行职责，损害企业合法权益、影响投资发展环境的行为，根据情节追究有关人员责任。

坚决整治干部队伍作风方面存在的突出问题，对行政审批中的吃拿卡要行为，一经发现决不姑息。坚决纠正工作不力、滥用职权、办事不公、假公济私、推诿拖延、在职不在岗、在岗不负责、敷衍应付问题。严格执行《凤庆县领导干部问责工作实施办法》及有关党纪政纪规定，严肃查处导致“三难”问题的各种违法违纪行为。正确对待和宽容工作失误者，严肃查处失职渎职者，营造风清气正、干事创业的良好环境。

（四）建议县委政府对城镇建设规划、项目建设，群众上学难、就医难、出行难等问题作统筹长远规划

在做决策之前多深入基层、深入实际调研，做到科学决策、民主决策，增强决策的可操作性、可行性，对边建设边报批的项目，做好可行性论证，减少重复投资，减轻企业负担。培养和引导基层干部树立脚踏实地、务实勤俭的工作作风。

（五）建议各级各部门严格落实一线工作法，尤其是领导干部要起好表率作用，弘扬和倡导务实的工作作风。在工作开展过程中应遵循客观规律，按科学发展的要求进行，本着实事求是的原则，跳起摘星的工作方法应杜绝。深入基层调研应充分听取、客观分析基层意见建议，不要搞形式、走过场。

（六）建议县委政府强化对民营经济的扶持力度。对本土企业和招商引资企业一视同仁，多想办法，帮助解决民营企业融资难问题，尤其是在企业起步发展阶段，多予少取，尽量少收费或不收费，予以优惠和扶持。